Sứ mệnh cải cách thể chế kinh tế tại khu vực DNNN

Tình hình này sẽ còn tiếp tục diễn ra, với hậu quả nghiêm trọng hơn nếu không có một cách tiếp cận mới căn bản đến trục thể chế cốt lõi: Luật Đầu tư và Quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp.

Phải thực hiện một bước “nhảy vọt đẳng cấp” thể chế

Luật Đầu tư và Quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp ra đời để thay thế luật (và các điều luật) cũ về đầu tư và quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp, có sứ mệnh thay đổi các điều luật (thể chế) cũ đã không còn phù hợp để bảo đảm cho vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được phân bổ một cách hợp lý và được doanh nghiệp sử dụng một cách hiệu quả.

Việt Nam đang bước vào giai đoạn hội nhập quốc tế sâu rộng với việc đã và đang đàm phán ký kết một loạt Hiệp định quốc tế có những yêu cầu rất cao về tự do hóa và đẳng cấp thể chế (hiện đại). Hiệp định đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) được coi là khuôn mẫu của thể chế hội nhập trong thế kỷ XXI cho các nền kinh tế quốc gia, cũng tức là thể chế vận hành chủ đạo của nền kinh tế Việt Nam trong giai đoạn tới.

Với TPP, việc phải vươn lên cấu trúc thể chế kinh tế thị trường hiện đại chỉ trong một thời gian ngắn trở thành yêu cầu đặt ra cho các nền kinh tế “đi sau” tham gia TPP, bao gồm cả những nền kinh tế đi sau có trình độ thể chế kinh tế thị trường hiện còn thấp như Việt Nam.

Nói như vậy để thấy, cách tiếp cận đổi mới, cải cách (phát triển) thể chế kinh tế thị trường Việt Nam được đặt ra với mức độ đòi hỏi rất cao, đến mức có thể nói là “không bình thường”. Tình trạng này được hiểu là phải thực hiện một bước “nhảy vọt đẳng cấp” thể chế.

Trong số những yêu cầu phát triển thể chế như vậy, có một nội dung quan trọng là cải cách thể chế đối với khu vực doanh nghiệp Nhà nước (DNNN), mà phương hướng là không tiếp tục dành cho khu vực này vị thế độc quyền với các ưu quyền và đặc quyền, để trên cơ sở đó, bảo đảm thiết lập một môi trường cạnh tranh, kinh doanh bình đẳng, không phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần, khu vực kinh tế khác nhau, làm tiền đề cho việc quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp một cách hiệu quả.

Đây chính là nội dung cốt lõi của quá trình tái cơ cấu mà trục chính là thay đổi hệ thống phân bổ nguồn lực theo hướng tăng “hàm lượng” điều tiết thị trường, thay cho sự thiên lệch sang phía can thiệp hành chính hay cơ chế “xin - cho”.

Theo logic đó, có thể nói, việc xây dựng Luật Đầu tư và Quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp phải hướng tới việc đáp ứng các yêu cầu TPP đặt ra cho việc cải cách DNNN như một tiêu chuẩn bắt buộc.

Đồng thời, việc xây dựng Luật này phải hướng đến góp phần bảo đảm sự nhất quán của hệ thống luật pháp về thể chế kinh tế thị trường. Việc thực thi sứ mệnh này, dù là một yêu cầu hiển nhiên, tất yếu của đời sống thực tiễn ở Việt Nam, lại đang là một công việc bức bách và không dễ giải quyết.

Xây dựng luật hướng tới cân bằng trong đối xử chính sách về kinh tế

Trong Luật Đầu tư và Quản lý vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, đối tượng của Luật là vốn đầu tư vào các doanh nghiệp. Chức năng, vị thế của đối tượng này, một cách thực chất, chính là chức năng và vị thế của DNNN với tư cách là chủ thể trực tiếp quản lý, sử dụng vốn.

Để bảo đảm cho Luật được soạn thảo, thực thi với một trục đúng đắn, điểm quan trọng có ý nghĩa quyết định chính là xác định cho đúng vai trò chức năng và vị thế của DNNN trong toàn bộ hệ thống kinh tế.

Cho đến nay, DNNN lần lượt và đồng thời được trao đảm nhiệm những sứ mệnh và chức năng rất quan trọng trong công cuộc phát triển kinh tế của Việt Nam (giữ vững định hướng XHCN; trụ cột thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa; điều tiết kinh tế vĩ mô; “quả đấm thép” trong cạnh tranh quốc tế).

Thực tiễn cho thấy, các phạm trù cơ bản, quyết định quá trình phát triển kinh tế  hiện đại của Việt Nam kể từ khi đổi mới cho đến nay chưa được luận giải một cách tường minh và mang tính thuyết phục đầy đủ về mặt lý luận. Vai trò, chức năng của khu vực DNNN trong nền kinh tế thị trường ở Việt Nam chưa được xác định rõ, có nhiều điểm không giống hay chưa phù hợp với chức năng của các DNNN như trong các nền kinh tế thị trường phát triển khác trên thế giới.

Không chỉ giới hạn trong việc sản xuất và cung cấp các hàng hóa công hay thực hiện những nhiệm vụ mà khu vực doanh nghiệp tư nhân “không muốn làm” hay “không thể làm tốt”, cũng không phải chịu các giới hạn nghiêm ngặt về “đặc quyền”, “ưu quyền” hay vị thế “độc quyền đương nhiên”, các DNNN của Việt Nam thời gian qua được trao nhiều nguồn lực, cơ hội và điều kiện phát triển mang tính “đặc quyền” và “ưu quyền” so với khu vực tư nhân.

Sự thiên lệch đối xử chính sách và giải pháp này được phản ánh vào (và cũng bắt nguồn từ) hệ thống thể chế trong nền kinh tế, vào các luật lệ chính sách của Nhà nước. Chính vì thế, sự phân biệt đối xử giữa các khu vực doanh nghiệp trở thành một đặc điểm thực tiễn của cơ chế vận hành của nền kinh tế.

Đặc điểm này được phản ánh vào thể chế luật pháp điều chỉnh hoạt động đầu tư và quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào các DNNN, từ việc tiếp cận, phân bổ vốn cho đến quản lý sử dụng và giám sát thực thi sử dụng vốn với không ít điều khoản quy định cụ thể mang tính thiên lệch.

Trong nhiều năm, Nhà nước duy trì nhiều doanh nghiệp trực thuộc và coi DNNN là phương tiện chủ yếu để thực hiện việc đầu tư (nhằm thực hiện các chức năng và sứ mệnh lịch sử to lớn được giao), nhưng do được bao cấp, nên nhiều DNNN có tư tưởng trông chờ vào Nhà nước, chậm đổi mới, chưa nắm bắt kịp thời nhu cầu phát triển thị trường, chưa thích ứng với xu thế hội nhập; năng lực quản trị của doanh nghiệp, hệ thống quản trị nội bộ không đáp ứng được yêu cầu quản lý, giám sát các nguồn lực được giao.

Đây cũng là một lý do thể chế quan trọng giải thích tại sao việc phân bổ và sử dụng vốn đầu tư Nhà nước ở các doanh nghiệp chưa đạt hiệu quả cao như mong đợi.

Đưa ra lập luận về cách tiếp cận này hàm ý của người viết là, để Luật Đầu tư và Quản lý sử dụng vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp (Nhà nước) đúng hướng, điều kiện tiên quyết là phải có một định nghĩa đúng về DNNN, không phải đúng trong câu chữ mà đúng theo nghĩa thực, đúng với nội hàm và đúng về chức năng của DNNN trong nền kinh tế thị trường hiện đại.

Nghĩa là việc soạn thảo Luật này giả định các luật liên quan khác được soạn thảo với sự thống nhất cao độ về khái niệm, quan niệm nền tảng-DNNN và vai trò chức năng, cơ chế vận hành của nó trong nền kinh tế thị trường.

Tại thời điểm hiện nay, nhận thức về chức năng của DNNN trong nền kinh tế thị  trường ở Việt Nam đang tiến triển nhanh theo xu hướng chủ đạo là tiếp cận nhanh đến quan niệm chức năng của DNNN, của các nền kinh tế thị trường đi trước. Xu hướng này là phù hợp với cam kết gia nhập - hội nhập vào sân chơi thị trường toàn cầu ngày càng sâu rộng của Việt Nam.

Tuy nhiên, việc khảo sát chi tiết các luật cụ thể liên quan cho thấy chưa có một quan niệm DNNN thật sự “chuẩn” về chức năng và “thống nhất” về vai trò trong nền kinh tế thị trường trong các luật cụ thể. Mà đây, như đã nói, là điều kiện tiền đề cho đạo Luật đang được bàn ở đây được thiết kế đúng và phát huy tác dụng thực tiễn tích cực.

Quy trách nhiệm cụ thể trong việc bảo toàn vốn Nhà nước

Dự Luật đã có cách tiếp cận tổng thể, hệ thống. Cách xử lý vấn đề thể chế luật pháp để tạo ra một tuyến thể chế cho kinh tế thị trường. Việc xử lý một nhóm (cụm) luật liên quan bảo đảm tính thống nhất và nhất quán về quan niệm nền tảng, các khái niệm cơ bản cho từng luật cụ thể.

Phạm vi điều chỉnh của Luật được giới hạn rõ (tại các DNNN- công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ). Hệ thống quản trị vận hành theo nguyên tắc thị trường, trong đó, chủ sở hữu vốn Nhà nước chỉ là một thành phần sở hữu bình đẳng.

Quy định nguyên tắc đầu tư vốn, tài sản của doanh nghiệp ra ngoài doanh nghiệp bảo đảm tôn trọng quyền chủ động sản xuất kinh doanh và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.

Làm rõ trách nhiệm cá nhân trong việc quản lý sử dụng vốn Nhà nước đúng mục tiêu, có hiệu quả, tránh dàn trải, lãng phí, trên cơ sở bảo đảm tôn trọng nguyên tắc công khai, minh bạch thực chất.

Dự thảo Luật bổ sung quy định rõ trách nhiệm của Hội đồng thành viên trong việc bảo toàn vốn Nhà nước trên cơ sở xác định rõ nguyên tắc “bảo toàn vốn Nhà nước” tại doanh nghiệp phù hợp hơn với nguyên tắc thị trường.

Quy định rõ và cụ thể hơn nội dung hoạt động giám sát của Quốc hội, của đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp.

Làm rõ cơ chế chịu trách nhiệm của bộ máy quản trị doanh nghiệp

Bên cạnh đó, Dự Luật vẫn cần được tiếp tục thảo luận, làm rõ một số vấn đề, như, làm rõ quan niệm về DNNN ở hai khía cạnh then chốt, chức năng trong nền kinh tế thị trường và vai trò của DNNN trong quan niệm “kinh tế Nhà nước đóng vai trò là lực lượng chủ đạo trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN” đã được khẳng định trong Hiến pháp 2013.

Đồng thời, cũng cần làm rõ vấn đề nguồn lực đất đai với tư cách là sở hữu toàn toàn dân được Nhà nước “đầu tư” vào doanh nghiệp được thực hiện theo nguyên tắc và cơ chế thị trường như thế nào để tránh thất thoát, lạm dụng.

Xác định rõ chức năng “tự nhiên” (sứ mệnh lịch sử) của các DNNN-chức năng cung cấp hàng hóa công, hỗ trợ thị trường, đóng vai trò là công cụ điều tiết thị trường... trong điều kiện mới (toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế ngày càng tăng), coi đây là cơ sở để đầu tư vốn và quản lý hoạt động sử dụng vốn đầu tư Nhà nước.

Thống nhất nguyên tắc đầu tư vốn Nhà nước vào các doanh nghiệp 100% vốn điều lệ Nhà nước bảo đảm để doanh nghiệp thực hiện đúng chức năng “tự nhiên” của nó trong nền kinh tế thị trường; giải quyết mối quan hệ giữa nguyên tắc thị trường (cơ chế chủ yếu của việc phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế) với cách thức ra quyết định đầu tư của Nhà nước, trên cơ sở đó, xác lập cơ chế giám sát, chế tài phù hợp.

Cần làm rõ và giải trình cụ thể việc lựa chọn “mô hình chủ sở hữu” theo cách phân tán (phân cấp) để thực hiện đầu tư và quản lý vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. Cơ chế “chủ quản” liệu có là hợp lý khi nó chứa đựng tiềm năng sản sinh và củng cố lợi ích nhóm, gây xung đột lợi ích.

Làm rõ mối quan hệ giữa DNNN và “kỷ luật thị trường” mà DNNN phải tuân thủ, cách thức áp đặt DNNN vào kỷ luật thị trường; cơ chế chịu trách nhiệm của bộ máy quản trị doanh nghiệp “làm thuê” cho Nhà nước. Vai trò “tuyệt đối” của cơ chế công khai minh bạch, nguyên tắc bắt buộc cung cấp thông tin và quyền được tiếp cận thông tin như là điều kiện nhất thiết phải có bảo đảm cho hoạt động giám sát, kiểm tra đối với hoạt động của DNNN.

TS. Trần Đình Thiên