PPP vì con người - hướng tới lợi ích bền vững của cộng đồng

Liên Hợp Quốc đã tích cực thúc đẩy nguyên tắc “PPP vì con người” (people-first PPP). “PPP vì con người” bảo đảm trong số các mục tiêu, ưu tiên cao nhất phải nhằm phục vụ con người, phát huy cao nhất yếu tố con người trong mỗi chiến lược phát triển. Theo hướng này, các dự án PPP phải tập trung nâng cao chất lượng cuộc sống của cộng đồng, đặc biệt góp phần xóa đói giảm nghèo qua việc tạo ra công ăn việc làm bền vững tại địa phương, cho người nghèo.

Nghiên cứu những mô hình thành công

Theo Liên Hợp Quốc, dự án PPP vì con người phải được mở rộng về quy mô, tốc độ, và diện bao phủ để ngày càng nhiều người có thể tiếp cận dịch vụ tốt hơn với chi phí hợp lý. PPP vì con người có thể đạt được nếu dự án "đầu tư chất lượng", có nghĩa là dự án tăng "khả năng tiếp cận dịch vụ", "tăng công bằng", "vận hành hiệu quả", "và đạt được mục tiêu ", có "tính bền vững", và có thể "mở rộng", “lan tỏa”... Đối tác công-tư không chỉ là công thức huy động vốn cho các dự án phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội và dịch vụ công, mà còn là công thức mà khu vực công và tư chung tay phát triển các lĩnh vực công nghiệp quan trọng mang tính chất dẫn dắt nền kinh tế.

Thực tế, ở nhiều quốc gia đã có những câu chuyện PPP thành công, chẳng hạn câu chuyện xây dựng, phát triển và vực dậy ngành công nghiệp bán dẫn của Mỹ bằng hình thức đối tác PPP. Những năm 1984-1986, khi nhu cầu về máy tính sụt giảm bất ngờ thì ngành công nghiệp bán dẫn Mỹ cũng lao đao. Đến mùa xuân năm 1987 khi căng thẳng thương mại giữa Mỹ-Nhật lên đến đỉnh điểm, 14 công ty bán dẫn Mỹ đại diện cho 80% sản lượng đầu ra của toàn ngành đã liên kết lại với nhau và thành lập Liên minh Công nghệ Sản xuất Bán dẫn (Semiconductor Manufacturing Technology – SEMATECH) với sứ mệnh nâng cao công nghệ sản xuất bán dẫn, tăng sức cạnh tranh, giữ vững vị trí dẫn đầu của nước Mỹ.

Cũng cần nhắc lại, SEMATECH không phải câu chuyện thành công về hợp tác công-tư trong R&D duy nhất trên thế giới, có thể kể đến các dự án khác như: Công nghệ quang khắc tia X (X-ray lithography); Hệ thống hình ảnh độ phân giải cao của Mỹ; Dự án Mạch tích hợp quy mô siêu lớn (Very-large-scale Integrated-Circuit – VLSI) của Nhật Bản.

Tại Việt Nam, việc áp dụng PPP cũng đang có những thành công đáng kể. Theo thống kê, hiện tại có 336 dự án PPP đã ký kết hợp đồng (trong đó, 140 dự án áp dụng loại hợp đồng BOT, 188 dự án áp dụng loại hợp đồng BT và 08 dự án áp dụng các loại hợp đồng khác). Các dự án này đã huy động được khoảng 1.609.295 tỷ đồng vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng quốc gia. Đặc biệt, nhiều mô hình chuyển đổi cơ cấu và quản lý đầu tư từ “đầu tư công - quản lý công” sang “Lãnh đạo công - quản trị tư”, “Đầu tư công - quản lý tư”, “Đầu tư tư - sử dụng công” đang được áp dụng thành công tại một số địa phương.

Chẳng hạn, mô hình “Đầu tư công - quản lý tư” hay còn gọi là hình thức Thuê - Phát triển - Vận hành đang được triển khai hiệu quả tại thành phố Móng Cái, tỉnh Quảng Ninh trong việc quản lý, chăm sóc, duy trì cây xanh và khai thác dịch vụ trong Công viên Hữu Nghị, Quản lý khu du lịch Trà Cổ... Hay như mô hình “đầu tư tư - sử dụng công”, là mô hình chính quyền cho nhà đầu tư thuê đất để xây dựng hạ tầng, thường là trụ sở liên cơ quan, rồi chính quyền thuê lại công trình theo giá thoả thuận đôi bên cùng có lợi.
Với hình thức này, Nhà nước không phải bỏ ra một lúc số vốn lớn, không phải thành lập bộ máy để quản lý, bảo dưỡng, sửa chữa... công trình, song vẫn có công trình hiện đại, hiệu quả cho các mục tiêu công cộng. Qua đó, giảm gánh nặng cho ngân sách, giảm thất thoát trong quá trình đầu tư, nâng cao hiệu quả sử dụng, tập trung vốn nhà nước cho các mục tiêu khác quan trọng hơn. Tiêu biểu cho việc áp dụng mô hình này là việc xây dựng các dự án trụ sở liên cơ do các công ty tư nhân làm chủ đầu tư, sau đó cho chính quyền địa phương thuê sử dụng làm nơi làm việc của các sở, ban, ngành.

PPP vẫn cần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý minh bạch hơn

Câu chuyện trên đã cho thấy, Việt Nam hoàn toàn có thể phát triển kinh tế, nâng cao năng lực cạnh tranh nếu có sự tham gia sâu hơn của khu vực tư nhân cùng với khu vực nhà nước để thực hiện đầu tư và vận hành các cơ sở hạ tầng cũng như đầu tư vào lĩnh vực kinh doanh quan trọng. Nhưng để câu chuyện PPP được lan tỏa, rõ ràng cần có một khuôn khổ pháp lý chặt chẽ, ổn định mới huy động được nhiều hơn nguồn vốn của tư nhân, và chịu sự giám sát của các nhà đầu tư tư nhân, làm theo cách quản trị của tư nhân để nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới.

Thực tế, hành lang pháp lý cho hoạt động đầu tư PPP hiện còn chồng chéo, chưa thống nhất. Chẳng hạn, quy định chi tiết cho hoạt động PPP hiện nay mới chỉ dừng ở cấp Nghị định, và Nghị định này chịu sự điều chỉnh của nhiều Luật khác nhau như Luật Ngân sách Nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Bảo vệ môi trường, Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Xây dựng, Luật Quản lý nợ công...

Tuy nhiên, quy định tại các Luật này được xây dựng để áp dụng cho các dự án đầu tư công hoặc đầu tư tư nhân thuần túy, chứ không phải các dự án “lưỡng thể” như PPP, nên rõ ràng là bất cập. Khung khổ pháp lý về PPP ở cấp Nghị định nên không thể trái Luật mà phải nương theo các Luật trên thì PPP cũng bị triệt tiêu luôn sức sống.  Pháp luật không phản ánh đúng bản chất của mối quan hệ đối tác công-tư dẫn đến quá trình triển khai dự án PPP còn nhiều khó khăn, bất cập.

Bởi vậy, một mặt, rất cần một khung pháp lý ổn định cho các hợp đồng PPP dài hạn, vốn lớn, nhiều rủi ro. Hiện quy định về PPP tại nước ta được các nhà đầu tư đánh giá là còn nhiều bất hợp lý, chưa đủ minh bạch và có tính ổn định chưa cao. Hợp đồng dự án PPP thường kéo dài từ 20-30 năm. Nhà đầu tư cũng như các bên cho vay chỉ có thể yên tâm rót vốn cho dự án khi các quy định pháp luật đủ minh bạch, ổn định và nhất quán.

Mặt khác, khung pháp lý còn thiếu các cơ chế hỗ trợ và bảo đảm bao gồm các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như bảo đảm việc thực hiện dự án thành công. Quy định hiện hành tại Nghị định 63/CP đã đề cập đến vốn góp của Nhà nước, được xem là công cụ hỗ trợ trong giai đoạn xây dựng nhằm tăng tính khả thi cho dự án. Tuy nhiên, trên thực tế, trừ các dự án quan trọng được Quốc hội cho phép áp dụng cơ chế riêng, chưa có dự án PPP nào được bố trí phần vốn này trong kế hoạch đầu tư công trung hạn bởi nguồn vốn đầu tư công rất hạn hẹp và trình tự, thủ tục cân đối, bố trí vốn cũng chưa phù hợp với đặc thù của các dự án PPP. Bên cạnh đó, trong quá trình triển khai các dự án nhằm thu hút đầu tư nước ngoài, các tổ chức quốc tế và một số nhà đầu tư quan tâm đều đề cập việc thiếu hụt công cụ bảo đảm, bảo lãnh trong chính sách PPP hiện nay.

VCCI đã nhận thức sớm vấn đề này và có tiếng nói mạnh mẽ nhằm thúc đẩy hoàn thiện hệ thống pháp luật trên cơ sở tổng kết những mô hình thực tiễn ở nước ta cũng như tham khảo kinh nghiệm từ những nền kinh tế trên thế giới. VCCI kiến nghị việc xây dựng những quy định phù hợp với thực tiễn Việt Nam, trong đó tiêu chí đặc biệt quan trọng là đảm bảo hài hòa lợi ích của các nhà đầu tư, không để bên nào dù tư nhân hay nhà nước gánh chịu tất cả hậu quả khi có rủi ro. VCCI cũng đang nỗ lực xây dựng các nền tảng tương tác, các “sân chơi” có hiệu quả để kết nối khu vực công và tư triển khai các dự án PPP.