Vá lỗ hổng chính sách trong thực hiện dự án đổi đất lấy hạ tầng

Toàn cảnh Hội thảo  VGP Toàn Thắng

Đây là vấn đề thu hút sự quan tâm tại Hội thảo khoa học “Cơ chế đầu tư BT - Những vấn đề đặt ra và giải pháp hoàn thiện” do Kiểm toán Nhà nước tổ chức ngày 19/10.

Còn nhiều “khoảng trống” pháp luật

Ngay từ những năm đầu của thập kỷ 90, Việt Nam đã thu hút nguồn lực từ nước ngoài thông qua hình thức Hợp đồng xây dựng – chuyển giao (gọi tắt là BT hay đổi đất lấy hạ tầng), một hình thức của đầu tư đối tác công tư (PPP). Trong hợp đồng BT, sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước, Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư theo thoả thuận trong hợp đồng. Dự án BT cũng được sử dụng với tên gọi là dự án “đổi đất lấy hạ tầng”.

Theo ông Hồ Đức Phớc, Tổng kiểm toán Nhà nước, "Sau một thời gian tạm lắng xuống của hình thức đầu tư này, đặc biệt là khi thị trường bất động sản hết cơn "sốt nóng", hàng loạt doanh nghiệp, nhà đầu tư đã bộc lộ sự hạn chế về nguồn lực, dẫn đến không ít dự án trong tình trạng triển khai dở dang, kém hiệu quả".

So với dự án BOT thì dự án BT hiện ít vấp phải phản ứng từ dư luận hơn do người dân không phải bỏ tiền túi một cách trực tiếp để thanh toán cho dự án BT và cũng ít thông tin hơn về các dự án này.

“Tuy nhiên, hình thức này cũng rất dễ bị bóp méo, biến tướng do thiếu công khai minh bạch vì lợi ích nhóm, vì những khoản sinh lời vô cùng lớn từ cơ hội sở hữu những mảnh đất đắc địa hoặc những diện tích rộng lớn của địa phương” ông Phước cho biết.

Theo phân tích của Tổng kiểm toán Nhà nước, khởi nguồn  những bất cập tại nhiều dự án BT đã được thực hiện là do việc không xây dựng và công bố kế hoạch dự án hoặc có nhưng chậm và công tác lựa chọn nhà đầu tư không cạnh tranh, hầu hết chỉ định thầu.

"Hệ quả là không phát huy tốt nhất được nguồn lực xã hội, nhiều nhà đầu tư tại thời điểm được thẩm định, đánh giá và lựa chọn để thực hiện dự án có năng lực tài chính hạn chế, không đảm bảo năng lực và thiếu kinh nghiệm quản lý", ông Phớc nói.

Ngoài ra còn có nguyên nhân từ việc nhà đầu tư yếu kém không đảm bảo tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện, phải gia hạn hợp đồng, làm phát sinh tăng chi phí đầu tư và không hoàn thành đúng tiến độ để đảm bảo phục vụ các mục tiêu cấp bách, kịp thời như chủ trương đề ra ban đầu.

TS Phạm Quang Tú, chuyên gia tổ chức Oxfam Việt Nam cho rằng đến nay, các dự án BT được quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại đang tồn tại khá nhiều khoảng trống và chồng chéo pháp luật

Dẫn ra Luật Đất đai 2013 chỉ có Khoản 3, Điều 155 quy định về việc Nhà nước giao cho nhà đầu tư quản lý diện tích đất để thực hiện dự án, ngoài ra không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai để trả cho nhà đầu tư khi thực hiện các dự án BT

“Như vậy, đang tồn tại một khoảng trống pháp luật rất lớn về dự án BT tại Luật Đất đai, trong khi nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác về dự án BT lại quy chiếu về việc thực hiện theo quy định của Luật Đất đai”, TS Phạm Quang Tú phân tích.

Chia sẻ về kết quả  kiểm toán các dự án BT và những vấn đề đăt ra, bà Trương Hải Yến, Phó vụ trưởng Vụ Tổng hợp (Kiểm toán Nhà nước) cho biết thêm, đến nay vẫn chưa có văn bản quy định cụ thể về tỷ suất lợi nhuận của nhà đầu tư.

Cụ thể, việc xác định yếu tố này chủ yếu được thông qua thương thảo hợp đồng nên vẫn có tình trạng chênh lệch lớn giữa các hợp đồng (cao nhất 12%, thấp nhất 9% so với phần vốn chủ sở hữu).

Một bất cập nữa về hình thức đầu tư BT cũng cần được làm rõ đó là vấn đề về tổng mức đầu tư. Qua kiểm toán một dự án cho thấy tổng mức đầu tư được lập và phê duyệt chưa đảm bảo theo quy định làm tăng vốn cho dự án.

"Một số chi phí trong tổng mức đầu tư lập cao so với thực tế và quy định, thiếu căn cứ, chưa chú trọng cắt giảm chi phí những hạng mục không cần thiết làm tăng tổng mức đầu tư không hợp lý nhằm chiếm dụng tiền từ ngân sách nhà nước", bà Yến cho biết.

Đại diện Vụ Tổng hợp (Kiểm toán nhà nước ) cũng cho biết thêm, theo kết quả kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính 3.815,4 tỷ đồng đối với 21 dự án, tương đương 12,54% giá trị được kiểm toán (3.815,4 tỷ đồng/30.425 tỷ đồng).

Cần hoàn thiện pháp luật đối với đầu tư theo hình thức BT

Từ những bất cập đã được chỉ ra TS Phạm Quang Tú, chuyên gia tổ chức Oxfarm kiến nghị: Điều cần làm hiện nay là hoàn thiện các quy định pháp luật về đầu tư theo hình thức BT dưới dạng một Nghị định của Chính phủ dưới ô của Luật Đầu tư công 2014 hoặc dưới ô của Luật Quản lý, sử dụng tài sản công.

Mặt khác, việc thực thi pháp luật cũng cần được kiểm tra, giám sát chặt chẽ, nhất là quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thực hiện dự án đầu tư theo hình thức BT.

Theo ông Tú, các dự án BT chỉ nên áp dụng đối với các địa phương cấp tỉnh chậm phát triển phải nhận trợ giúp từ ngân sách Trung ương. Cùng với đó, cần có quy định chi tiết về yêu cầu phân tích chi phí - lợi ích giữa cơ chế BT và cơ chế Nhà nước đấu giá tài sản công lấy tiền xây dựng hạ tầng để làm cơ sở cho quyết định thực hiện dự án BT; không cho phép giao đất để trả cho nhà đầu tư hạ tầng trước khi nghiệm thu, hoàn thành đánh giá chất lượng và định giá giá trị.

Bổ sung thêm vào những kiến nghị này bà Trương Hải Yến, Phó Vụ trưởng Vụ Tổng hợp (Kiểm toán Nhà nước) cho rằng: “ Các dự án đề xuất theo hình thức BT ngoài đảm bảo các theo quy định hiện hành phải nằm trong kế hoạch đầu tư công và được HĐND thông qua”.

Bà Yến cũng kiến nghị nghiên cứu sửa đổi quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 và các văn bản khác có liên quan.

Kiểm toán Nhà nước cũng kiến nghị Bộ Giao thông vận tải phối hợp với Bộ Tài chính để xây dựng khung lợi nhuận cho các dự án BT. Đồng thời bổ sung tiêu chí đánh giá năng lực quản lý đầu tư các dự án ngành giao thông vận tải vào quy định hiện hành trong quá lựa chọn nhà đầu tư dự án BT.

Đối với Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà nước kiến nghị Bộ này chỉ đạo các đơn vị tham mưu nghiên cứu ban hành các hướng dẫn cụ thể về thời điểm nhà đầu tư phải góp vốn tối thiểu theo cam kết của hợp đồng nhằm đảm bảo hạn chế tối đa việc sử dụng vốn vay nhằm tiết kiệm chi phí lãi vay trong thời gian xây dựng.

Ngoài ra, cần bổ sung quy định cụ thể về xác định lợi nhuận của nhà đầu tư trong phương án tài chính đối với trường hợp chỉ định nhà đầu tư, trong đó khung tỷ suất lợi nhuận nhà đầu tư phù hợp với từng khu vực, đặc điểm dự án...

 Toàn Thắng