Phân công rõ ràng, phối hợp nhịp nhàng trong xây dựng pháp luật

GS.TS Phan Trung Lý, nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội. Ảnh: VGP/Lê Sơn.

GS. TS Phan Trung Lý, nguyên Chủ nhiệm Uỷ ban Pháp luật của Quốc hội: Sự tương tác giữa Chính phủ và Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp khá nhịp nhàng

Bàn về sự cần thiết trong phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, GS. Phan Trung Lý cho rằng, sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước là một yêu cầu khách quan trong xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN.

Theo quy định của Hiến pháp 2013, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân. Nhân dân ủy quyền (giao quyền) cho Nhà nước để triển khai những hoạt động vì lợi ích chung của nhân dân. Tuy nhiên, thực tiễn vận hành quyền lực cho thấy, chủ thể nắm giữ quyền lực, dù quyền lực tự thân hay quyền lực được ủy quyền thì vẫn luôn có xu hướng lạm quyền hoặc lộng quyền. Chính vì thế, vấn đề mấu chốt trong tổ chức nhà nước pháp quyền là làm sao nhân dân không bị mất quyền sau khi ủy quyền.

“Để giải quyết vấn đề đó, cần phải thiết kế cơ chế kiểm soát quyền lực mà bắt đầu từ việc phân công cho các cơ quan nhà nước khác nhau thực hiện quyền lực thống nhất. Vì vậy, phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chính là phương án tổ chức quyền lực nhà nước để phòng ngừa và chống lại sự lạm quyền, lộng quyền, bảo đảm quyền lực nhà nước thực sự thuộc về nhân dân và nhân dân luôn là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước”, GS. Phan Trung Lý kiến nghị.

Các quy định về phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp của Hiến pháp năm 2013 về cơ bản đã được thể chế hóa khá đầy đủ. Sự tương tác giữa Chính phủ và Quốc hội trong việc thực hiện quyền lập pháp khá nhịp nhàng. Trong một số hoạt động cụ thể, việc đề xuất xây dựng và đề nghị điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh có sự chủ động hơn, bám sát yêu cầu của thực tiễn, quán triệt và thực hiện nghiêm túc các quan điểm, chủ trương của Đảng, bảo đảm tính hợp lý, khả thi, có trọng tâm ưu tiên.

Từ thực tiễn phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, GS. Phan Trung Lý cũng chỉ cũng chỉ ra một số bất cập.

Thứ nhất, thực tiễn thời gian qua, đã xảy ra trường hợp Quốc hội ban hành đạo luật có sai sót nhất định về nội dung, kỹ thuật hoặc chất lượng chưa thực sự bảo đảm nhưng việc xác định trách nhiệm của từng cơ quan trong quy trình lập pháp có khó khăn nhất định. Điều này cho thấy, cơ chế phân công trách nhiệm giữa các chủ thể trong quy trình lập pháp có phần chưa thực sự rành mạch, rõ ràng.

Thứ hai, về ủy quyền lập pháp trong hoạt động lập pháp của Quốc hội và hoạt động lập quy của Chính phủ đã có sự phân công trách nhiệm rõ ràng hơn (thể hiện rõ trong quy định tại Điều 11, 16 và 19 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020). Tuy vậy, ủy quyền lập pháp được thực hiện với nhiều chủ thể, làm ảnh hưởng nhất định đến việc bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Việc ủy quyền của Quốc hội cho các cơ quan ban hành văn bản hướng dẫn trong không ít trường hợp chưa rõ về giới hạn phạm vi và mức độ ủy quyền.

Thứ ba, tình trạng xin lùi và xin rút các dự án luật ra khỏi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn còn đáng kể. 

Thứ tư, việc thực hiện quyền sáng kiến lập pháp của các đại biểu Quốc hội còn khó do thiếu bộ máy hỗ trợ và các điều kiện cần thiết khác. Trong lịch sử hơn 75 năm hoạt động của Quốc hội nước ta, chỉ có 2 đại biểu Quốc hội đề xuất sáng kiến lập pháp và lần đầu tiên có một vị đại biểu Quốc hội đã theo đuổi một sáng kiến lập pháp xuyên cả hai nhiệm kỳ (XIII, XIV) và đã trình dự án luật ra trước UBTVQH.

Thứ năm, việc phối hợp giữa các bộ, ngành trong hoạt động xây dựng luật có lúc chưa thực sự nhịp nhàng. Với các dự án luật lớn, phức tạp, nhạy cảm, việc chủ động thông tin, tham vấn đối tượng chịu sự tác động, lấy ý kiến rộng rãi các có trường hợp còn hạn chế, dẫn đến chưa tạo được đồng thuận cao, làm ảnh hưởng đến tiến độ ban hành và chất lượng của một số luật.

Thứ sáu, giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm tra trong phối hợp vẫn chưa thực sự chặt chẽ, nhịp nhàng. Vẫn còn tình trạng cơ quan soạn thảo chưa gửi kịp thời các dự án luật đến các cơ quan thẩm tra để tiến hành thẩm tra và xin ý kiến Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ngoài ra, pháp luật hiện hành cũng chưa phân định minh bạch về vai trò, trách nhiệm giữa cơ quan trình dự án luật, Bộ Tư pháp trong quan hệ phối hợp với các cơ quan của Quốc hội (cơ quan thẩm tra, Ủy ban pháp luật) đối với việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án luật sau khi Quốc hội cho ý kiến. 

Thứ bảy, kiểm soát tính hợp hiến của các đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành mới chủ yếu dừng ở cơ chế tiền kiểm (thẩm định, thẩm tra). Hiện nay, trong một số trường hợp phát hiện văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật... thì Tòa án chỉ có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản đó. Theo Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Tòa án mới có thẩm quyền ở việc đề nghị, kiến nghị hoặc kiến nghị sửa đổi, bãi bỏ, thay thế.

TS. Nguyễn Văn Cương, Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp). Ảnh: VGP/Lê Sơn.

Không để rơi vào “bẫy thu nhập trung bình”

Đánh giá về thực trạng thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN ở Việt Nam và định hướng trong thời gian tới, TS. Nguyễn Văn Cương, Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tư pháp) phân tích, có thể nhìn thấy rất rõ là tư duy xây dựng pháp luật của chúng ta đã có sự thay đổi mạnh mẽ theo chiều hướng tiến bộ, trong đó có những thay đổi mang tính đột phá. Chẳng hạn, chuyển từ “tự do kinh doanh theo quy định của pháp luật” (và chỉ dành riêng quyền tự do kinh doanh đó cho công dân) sang “tự do kinh doanh trong những ngành nghề mà pháp luật không cấm” (và dành cho tất cả mọi người). Điều này cũng đồng nghĩa với việc, không gian hoạt động kinh doanh, đầu tư của người dân, doanh nghiệp từ “trong khuôn khổ do pháp luật quy định” sang không gian rộng lớn hơn nhiều, thỏa sức sáng tạo, chỉ ngoại trừ những ngành, lĩnh vực pháp luật cấm.

Đi kèm với đó là việc Nhà nước không cố gắng tìm ra các ngành, nghề, lĩnh vực kinh doanh để “cho phép” người dân, doanh nghiệp tiến hành đầu tư, kinh doanh, điều vừa bó buộc tiến trình giải phóng lực lượng sản xuất vốn còn non trẻ ở Việt Nam lại vừa không khả thi về mặt lập pháp, không thực sự phù hợp với bản chất của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân của Nhà nước, không thực sự với quan điểm, tư tưởng, giá trị nền tảng, cốt lõi trong chỉ đạo cách mạng của Đảng ta là cội nguồn mọi sức mạnh của Đảng, Nhà nước ta, chính quyền của ta là từ Nhân dân. Chúng ta cũng cần lưu ý tới một thực tế là không một nhà nước nào, dù có trình độ hiện đại đến đâu có thể giỏi hơn trí tuệ của toàn thể nhân dân - người chủ đích thực của Nhà nước.

Theo TS. Nguyễn Văn Cương, mặc dù vậy, khách quan mà nói, thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam vẫn còn nhiều dư địa cần tiếp tục được cải cách và hoàn toàn có thể được cải cách. Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đánh giá: “…Thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa còn nhiều vướng mắc, bất cập… Chất lượng luật pháp và chính sách trên một số lĩnh vực còn thấp. Môi trường đầu tư kinh doanh chưa thực sự thông thoáng, minh bạch. Chưa tạo được đột phá trong huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực phát triển. Thể chế phát triển, điều phối kinh tế vùng chưa được quan tâm và chậm được cụ thể hoá bằng pháp luật nên liên kết vùng còn lỏng lẻo… Thực hiện cơ chế giá thị trường đối với một số hàng hoá, dịch vụ công còn lúng túng. Một số loại thị trường, phương thức giao dịch thị trường hiện đại chậm hình thành và phát triển, vận hành còn nhiều vướng mắc, chưa hiệu quả, nhất là thị trường các yếu tố sản xuất… việc bảo vệ thị trường trong nước, phòng ngừa, xử lý tranh chấp thương mại quốc tế còn bất cập.”

Thực tế cho thấy, nhiều quy định về đất đai, đăng ký tài sản, giao dịch điện tử, thương mại điện tử, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, bảo đảm an toàn thực phẩm, bảo vệ dữ liệu cá nhân, các quy định điều chỉnh các mô hình kinh doanh mới trước tác động của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4, quy định về giải quyết tranh chấp thương mại v.v… đang rất cần được sửa đổi, bổ sung, ban hành mới.

Về định hướng hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa trong Văn kiện Đại hội XIII của Đảng, TS. Nguyễn Văn Cương cho rằng, Đại hội XIII của Đảng đã đặt ra mục tiêu phát triển tổng thể của Việt Nam tới năm 2030 và tầm nhìn tới năm 2045. Các văn kiện đã đề ra mục tiêu phát triển của đất nước với tầm nhìn đến năm 2045 cụ thể như sau: “phấn đấu đến giữa thế kỷ XXI, nước ta trở thành nước phát triển, theo định hướng XHCN” (thu nhập cao).

Như vậy, có thể thấy, trong 25 năm tới, từ nay tới 2045, Đảng đã đặt ra mục tiêu mang tính khát vọng cực lớn đó là đưa Việt Nam từ vị thế của quốc gia thu nhập trung bình thấp hiện nay lên quốc gia phát triển, có thu nhập cao. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, trong giai đoạn 1960 đến 2008, có hàng trăm quốc gia có khát vọng vươn lên trở thành quốc gia phát triển, có thu nhập cao, nhưng tuyệt đại đa số đều “mắc kẹt”, không vươn lên thành công, bị rơi vào “bẫy thu nhập trung bình” (middle-income trap) và chỉ có 13 quốc gia/vùng lãnh thổ được xem là thành công. Trong đó, khu vực Đông Á và Đông Nam Á, người ta thường nhắc tới Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan (Trung Quốc), Singapore…

“Kinh nghiệm quốc tế ấy gợi ý rằng, trên tiến trình hiện thực hóa mục tiêu trở thành quốc gia phát triển có thu nhập cao, Việt Nam cũng phải tìm cách để không bị rơi vào “bẫy thu nhập trung bình”. Điều đó chỉ có thể thực hiện được nếu Việt Nam xây dựng được thể chế phát triển có chất lượng cao cùng một bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hệ thống chính trị thực sự hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, là nhân tố thúc đẩy phát triển”, TS. Nguyên Văn Cương phân tích.

Lê Sơn